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农民工法律援助的 问题及对策

    日期:2012-11-06     作者:张晶仁

农民工一般是指户籍在农村但在城镇工作就业的人员,他们具有农民和工人两重身份。根据国家统计局农民工统计监测调查,2011年农民工总量为25278万人,比上年增长4.4%。大多数进城务工的农民,承担着最累、最苦、最脏、最危险的工作,却无奈地游离于城市社会正规的组织和制度之外,承受着种种歧视与不公。农民工维权问题已经成为社会关注的热点问题。

法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员,为经济困难或特殊案件的人给予无偿提供法律服务的一项法律保障制度。律师作为法律援助的主要力量,依照《律师法》和《法律援助条例》的规定履行法律援助义务,为受援人提供符合标准的法律服务,依法维护受援人的合法权益。

现实中,农民工进入城市成为城市的建设者,但他们的合法权益往往受到各种侵犯而成为社会的弱势群体,比如拖欠劳动报酬、工伤事故、交通事故、医疗事故等。由于受教育程度和经济基础的原因,农民工聘请律师代理刑事、民事案件存在观念和经济上的困难,寻求法律援助已经成为农民工维护自身权益的一个急切需要。

一、近年来我国农民工法律援助的法制环境

(一)农民工法律援助的立法沿革

1994年原司法部部长肖扬提出我国建立农民工法律援助制度的设想;1996年5月15日《律师法》颁布,设专章规定了法律援助;2003年相关配套法规《法律援助条例》实施;2004年9月,司法部、财政部、劳动部等9部门联合出台了《关于贯彻落实〈法律援助条例〉,切实解决困难群众打官司难问题的意见》,从政策上解决了办理法律援助案件中与民政、劳动仲裁委、国土资源、卫生、工商、档案管理、司法鉴定等部门的协调配合问题;2005年9月,司法部与最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合出台刑事、民事法律援助规定,建立了法律援助与公、检、法部门在法律援助工作中的衔接配合机制;2008年出台了倾向于保护劳动者权益的《劳动合同法》,更加规范了劳动合同的签订和履行;2011年出台的《刑法修正案(八)》,规定了恶意欠薪行为的入罪。我国法律援助制度对农民工维权提供了基本的法律保障,为解决农民工维权难的问题带来了极大的便利,也有利于社会的稳定与团结。

(二)近年来对农民工法律援助的法律保障有重大突破

1、关于建设工程承包人拖欠雇佣的农民工的薪水问题

劳动和社会保障部与建设部2004年颁布的《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十二条规定:“工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人,否则应承担清偿拖欠工资连带责任。”劳动和社会保障部2005年颁布的《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定:“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程(业务)或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人,对该组织或自然人招用的劳动者,由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。”《劳动合同法》第九十四条规定:“个人承包经营违反本法规定招用劳动者,给劳动者造成损害的,发包的组织与个人承包经营者承担连带赔偿责任。”过去,劳动者在劳动过程中遭遇拖欠工资,只能向雇佣他的雇主主张工资,即使案件胜诉,雇主往往是个人,既没有能力承担责任,又容易在执行中规避劳动者的追索。但是以上行政法规,尤其是作为法律的《劳动合同法》出台后,增加了发包人作为承担劳动报酬的责任主体,实践中建设工程项目的发包人往往经济实力雄厚,这样就大为增加了农民工追索劳动报酬成功的几率。

2、关于简化农民工追索劳动报酬的程序

2006年10月1日起施行的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》第三条规定:“劳动者以用人单位的工资欠条为证据直接向人民法院起诉,诉讼请求不涉及劳动关系其他争议的,视为拖欠劳动报酬争议,按照普通民事纠纷受理。”在一些单位拖欠农民工劳动报酬时,往往以欠条的形式来拖欠支付时间,这些欠条本身是有债权确认的法律效力的。根据本条规定,农民工在诉讼时如果有工资欠条的,就可以越过劳动仲裁程序直接向法院起诉,节约了时间成本和经济成本。

3、关于拖欠劳动报酬最后的法律保障

2011年全国人大通过的《刑法修正案(八)》第四十一条规定:“在刑法第二百七十六条后增加一条,作为第二百七十六条之一:以转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬或者有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬,数额较大,经政府有关部门责令支付仍不支付的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;造成严重后果的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。”在《刑法》修正前,一些企业主仅仅将拖欠工资视为一种民事责任,常通过转移、逃匿等方法拒不支付劳动者的劳动报酬,或者有能力支付而不支付。《刑法修正案(八)》将拖欠工资造成严重后果的上升到了给予刑法处罚的规定,不仅给那些想恶意欠薪的企业主以巨大的威慑力,也使农民工维权有了坚实的法律保障。

二、农民工法律援助中的常见问题

尽管我国各级机关不断通过立法、行政、司法措施加强对农民工法律援助的保护,但据有关调查显示,当权益被侵害时,许多农民工不愿选用法律程序救济,主要原因在于我国农民工法律援助还有诸多不完善之处。

(一)农民工劳动合同签约率低、社会保障不到位

         很多用人单位不与农民工签订劳动合同,也不为农民工缴纳社会保险。不签劳动合同,一旦发生纠纷,农民工往往缺少证据证明劳动关系的存在而败诉。至于不缴纳社会保险,也经常是在农民工离开工作单位时才以诉讼方式向单位主张。仲裁、诉讼是事后救济,是维护权利的底线,劳动合同是实现底线正义的基础,而对农民工来说,这样的基础也总是一再得不到保障。一方面,我国的劳动力市场仍然属于买方市场,农民工找工作不容易,在劳动关系中处于弱势地位,不得不接受单位的恶劣用工环境;另一方面,有些地方政府及相关部门因服务于当地经济建设的需要,尚存在一种保护、偏袒用人单位的倾向和心态,在维护农民工权益及劳动执法上难以做到客观上的公正。正是由于这种外部客观环境的不利影响,用人单位侵犯农民工合法权益的现象极其普遍。

(二)仲裁诉讼程序调查取证难、索赔难、执行难

        农民工的一个高度密集的就业单位是建筑工程单位,这些单位在发包建设工程时经常存在层层转包的现象,而当农民工尤其是外地农民工与用人单位发生争议时,这些单位对于农民工的维权要求往往相互推诿扯皮,或者根本不予理睬。在农民工聘请的法律援助律师调查取证时不仅不予以配合,人为设置障碍,甚至还有对律师进行暴力威胁的。很多农民工在发生纠纷后不懂得如何收集、保全证据,对于除劳动合同外,如何证明劳动关系的存在缺乏基本的概念,导致即使有法律援助律师的介入也已经很难胜诉。农民工受到侵害后,企业和雇主会千方百计为自己开脱,拒不出证,一些农民工在遭遇侵权后还不信任企业所在地法律援助机构,返回家乡或通过家属向家乡法律援助机构申请法律援助,延误了维权期限。另外,在强制执行环节中,由于涉及农民工的案件数量多,而且被执行方往往在拖欠工资后逃匿,因此虽然胜诉也难以保证执行到位,也使农民工的维权在效果上降低了他们对司法机关的期望。

(三)仲裁诉讼维权的时间成本和经济成本仍然较高,不能很好地维护农民工的权益

        2008年开始我国出台了新的《劳动合同法》以及相关的实施细则和司法解释,对于劳动者的保护有了大幅度的提高,对用人单位在劳动合同的签订、履行、解除、举证责任等各方面增加了更加严格的约束。但是这些法律在保护农民工权益时仍显得有些力度不够。具体表现为:

1、时间成本。依据《劳动合同法》的规定,劳动争议的程序是仲裁前置及一裁二审制度,对劳动者是相当不利的,甚至被少数企业作为对付农民工的手段。部分用人单位会恶意拖延诉讼仲裁程序以延长司法机关处理纠纷的时间,达到拖垮农民工的目的。有的单位对于劳动争议仲裁委员会的仲裁裁决即使是公正合理的,也要坚持起诉到法院,利用其相对丰富的资源,走完一审、二审程序,而农民工却根本没有时间和精力一直在诉讼中消耗。很多劳动争议案件诉讼中的企业作为被告还不出庭,法院公告送达期间为两个月,如果这些程序都走一遍,周期相当长,造成了农民工法律援助案件环节多、时间长,办案成本居高不下,从而加重了农民工的维权成本。劳动争议发生时,不少企业都口头同意解决问题,但故意拖延超过诉讼时效。即使没有超过时效,企业也会将拖延程序进行到底,以企业强大的经济实力和社会资源拖垮继续以打工报酬维持生存、流动性大的农民工,最后逼农民工签订不平等协议。

2、经济成本。法律援助机构为农民工当事人减免了法律服务费用,劳动仲裁委和法院也会考虑当事人的经济状况酌情减免案件的受理费,但是在一些农民工经常涉及的案件,如工伤赔偿、交通事故、人身损害赔偿案件中,需要做司法鉴定,要缴纳相应的鉴定费,这些费用又成为了农民工维权的一道障碍。另外,要求法院先于执行或者诉讼财产保全,必须向法院提供财产担保,而农民工原本收入就低,往往难以负担担保费,一些企业和债务人就会趁机转移隐匿财产。

三、对农民工法律援助的下一步解决措施

2006年,国务院在出台的《关于解决农民工问题的若干意见》中着重指出,做好对农民工的法律服务和法律援助工作,要把农民工列为法律援助的重点对象。对农民工申请法律援助,要简化程序,快速办理;对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的,不再审查其经济困难条件。但对农民工开展法律援助是一项系统性很强的工作,具有很强的社会参与性,从根本上形成保障农民工权益的体制和制度才是治本之策。

(一)增加对农民工法律援助的宣传

法律援助机构应当针对农民工自身的特点,制定宣传计划,定期宣传,把宣传重点放在与农民工有关的法律法规上,使他们了解就业、用工等方面的基本法律知识,让农民工感受到法律援助就在身边。比如可以联合劳动培训机构定期举办法律常识培训:定期开展各项活动和设立咨询站点进行普法教育工作,编制一些简单易懂的书籍、印发一些法律援助读本和宣传页,通过各种媒体包括电视和网络进行宣传等方式。通过法律宣传,从根本上提高弱势群体的法制观念和法律技能。

(二)加强法律援助立法力度,提高法律援助权利救济效率

我国应尽快制定《法律援助法》。目前,我国实施法律援助工作的主要法律依据仍然是《法律援助条例》,但它仅仅属于层次较低的部门规章,并且规定不够明确和清晰,需要进一步地加以完善。特别是关于农民工和农村法律援助制度,在《法律援助条例》中没有专门规定。结合我国的实际情况,首先应制定一部统一完善的《法律援助法》,以确保农民工法律援助制度的实行;其次要增加关于农民工争议解决的简易化程序,减少农民工的投入;再次需改革农民工法律援助的条件与范围,降低农民工法律援助的门槛,使更多的农民工享受到该制度;最后必须降低农民工救济的成本,比如可以在减、免、缓交案件受理费的同时,再对相关的司法鉴定费、诉讼保全担保费用等也做相应的减免。

农民工有时之所以不将法律援助列为其寻求权利救济的首要选择对象,是由于目前的法律援助制度方式复杂,成本较高,又不能保证权利能够确定得到保护。要解决这一问题,就要从农民工的角度来分析法律的成本与效率,完善相关的制度。对于案件涉及标的小、案情简单、证据充分的案件进行简单申请后可直接受理,降低法律援助的门槛。同时,可以建立“集体援助制度”,比如在针对某一企业的案件,根据少数人的申请,如在案件中发现有大量的相似案件存在,即主动对其他农民工提出“援助邀请”,在征得其同意的情况下对整个群体进行集体援助,这可以极大地提高执法效率,简化申请程序。

(三)多渠道筹措资金,为法律援助提供经济保障

我国现在还处于经济并不是十分发达的时期,所以要积极多渠道地筹措资金,建立法律援助经费保障机制,广泛开辟法律援助资源。主要的做法有:

第一、加大政府投入。政府财政拨款是法律援助经费的主要来源,世界各国大都将法律援助经费列入政府财政预算。我国也是一样,《法律援助条例》第三条规定,政府财政拨款是法律援助经费的主要来源。各级财政可以在现有的法律援助业务经费预算的基础上增加预算,专门用于农民工的法律援助工作。

第二、成立法律援助专项基金。为了弥补政府投入的不足,满足更多的贫困者对法律援助的需要,一些国家和地区设立了法律援助的专项基金。结合我国的实际情况,可设立专门的援助基金,广泛募集国内外资金,动员全社会力量参与我国法律援助事业的发展,充分发挥法律援助基金会的功能。

第三、动员社会力量,加大社会募集与捐赠。随着社会经济水平的发展,我国的慈善与捐助活动已有一定的规模和基础,应该加大宣传,动员有能力的组织进行捐赠。●




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